希腊存量资产PPP项目案例：14个机场打包40年特许经营项目

2017年9月10日初稿

        笔者在希腊圣托里尼岛度假检索本地资讯时，无意中发现，这个度假胜地海岛上的机场，2017年刚刚采取了特许经营的PPP投融资模式，政府方将资产移交给社会资本方来运营。深入搜索媒体报道和相关公司网站，发现这个PPP合作竟可能是是希腊历史上最大金额的特许经营项目。

        现整理交易相关关键信息，供读者参考。

一、圣托里尼机场概况

        圣托里尼国际机场，位于希腊著名度假胜地——圣托里尼海岛上。机场由希腊政府拥有，2017年与其他14个地区机场一起，以特许经营方式交由德国投资主体的私营资本经营。

        机场有两条沥青跑道，长度为2125米，可供大型飞机起降。主要航线由两家航空公司经营，亦有其他航空公司营运的季节性航班及包机。维基百简的数据显示，2014年，该机场的旅客流量已达1179653人次，比2013年同期增长31.3％。

        因希腊政府债务危机影响，政府将本机场的资产授予私营资本运营。政府方面除了不再继续为机场进行投入外，还通过几种收费方式安排，获得了资金回报。

二、特许经营具体操作模式

        （一）投融资架构

        由于政府方将14个机场分为A包和B包进行国际招标，最终一家机构全部中标。故来自德国的社会投资方首先通过在希腊境内设立合资公司的形式，与希腊本地某能源企业联合设立了SPV-A公司和SPV-B公司。接着希腊政府授予SPV公司40年的特许经营权。就此，该SPV公司获得了希腊各地14个地区机场的管理、运营权。

        SPV股架结构：73.4%：26.6%。其中大股东为Fraport(德国法兰克福机场集团)，希腊本国股东为Copelouzos集团。SPV公司名称为FraportGreece.

        SPV公司项下，又成立了第三方项目管理公司，由项目管理公司代表SPV公司开展具体14个机场的日常管理工作。

        （二）特许经营权的主要内容

        根据SPV公司网页的自我介绍，本次交易关于特许经营权的主要安排包括：

        1.合同形式：14个机场项目被分为A包和B包，分别签订独立的特许经营合同。

        2.合作内容：政府方授予SPV公司在希腊大陆和著名度假海岛，管理、运营和发展14个地区机场。

        3.四种交易费用：

        （1）预付款12.34亿欧元，签约当天支付给政府方代表——希腊公共资产发展基金（HRADF）；

        （2）社会投资方同时承诺要在2021年前投入4亿欧元改善现有机场之基础设施；

        （3）固定特许经营权使用费：每年2230万欧元，支付给希腊政府；

        （4）可变特许经营权使用费：每年利润（股东分红、税、货币贬值、分期偿还之前的收入）的28.5%，支付给希腊政府。

        4.资产所有权：权属不明确。但约定机场业主仍为希腊政府，SPV享受政府授予的特许经营权。

        5.融资：一些国际领先的财团联合体将会向本交易提供9.68亿欧元的融资。其中：2.8亿欧元贷款将用来改善14个机场的设施；6.88亿已经作为预付款支付给HRADF。

        （三）项目融资安排

        除自有资金外，SPV获得了项目银团近10亿欧元的长期贷款支持。这些金融机构有：

        1.阿尔法银行：贷款2.847亿欧元。

        2.黑海贸易发展银行：贷款0.625亿欧元。

        3.欧洲重建和发展银行：贷款1.867亿欧元。

        4.欧洲投资银行：贷款2.804亿欧元。

        5.世界银行下设国际融资公司：贷款1.541亿欧元。

        此外，一些国际金融机构也通过可转换债等方式，承诺为SPV提供金融支持。

        （四）交易程序和重要时间节点

        1.中标：2014年，德国投资人中标。

        2.政府批准项目合作：2015年8月。SPV公司设立：2015年。

        3.SPV公司签订项目EPC合同：2017年3月23日。

        4.银团融资签约：2017年3月27日。

        5.正式签订特许经营合同并交付机场经营权：2017年4月11日。

三、项目对各方的积极意义

 

        （一）对政府方面，资产换收入

        据路透社2015年12月报道，政府方代表，希腊公共资产发展基金负责人对于项目招标成功给予正面评价：“签订这份合同，是对全球非常重要的信号，那就是，希腊经济正在重拾市场信心。”

        （二）对社会投资人方面，扩大了市场

        据SPV公司网站，在2017年政府与SPV正式签订特许经营合同时，SPV董事会执行主席StefanSchulte博士说：“从2014年初次中标以来，我们对这个远见的项目充满期待。我们相信希腊是全球最佳的旅游目的地。SPV的目标，是升级设施、改进运营程序及服务，来增强全世界来此的旅游者的旅行体验。今天对希腊政府和人民来说是一个伟大的日子。同时也是德国法兰克福机场公司一个重要的日子，这是我们机场投资中的最大一笔交易，是我们进一步开展国际业务的里程碑。”

四、本项目操作方式对中国国内存量PPP项目的借鉴作用

        （一）存量资产，可以转化为政府公共收入

        我国各级地方政府，都持有大量的国有资产、资源，有的需要政府继续投入，除经营效率不高外还额外成为政府财政负担。PPP模式可以很简单地解决此类难题，将重资产项目转变为有一定收益的社会资本运营项目。本例中，希腊政府并非将优良资产一转了之，而是巧妙地通过预付款、固定及可变年度特许经营使用费、社会资本方承诺后期投资等方式，很好地保护了政府和公众利益。

        （二）推行两阶段招标定标法，重视项目融资

        我国目前PPP规则，对于适用政府采购方式还是招标投标方式存在分歧。但观察希腊等欧美国家，两阶段招标法被大量采用。

        本例中，2014年希腊政府即从多家投标人中初步选择德国法兰克福机场公司，随后与该公司开展独家交易细节谈判。期间，初步中标人进行了SPV股权结构搭建、与EPC总承包商签订合同等工作。最重要的是，只有银团联合体与SPV公司签订全额项目融资合同后，政府才正式于2017年授予SPV公司特许经营权，移交项目管理权。

        反观国内，特大型PPP项目也经常在短短期间内仓促授予长期PPP合同，无论对政府方和还是社会资本方都存在项目酝酿阶段不谨慎的潜在风险。